Wat is de status omtrent zzp-wetgeving?

In het kort

Het handhavingsmoratorium van de wet DBA zal op 1 januari 2025 worden opgeheven en vanaf 1 januari 2026 zal de wet VBAR ingaan. Er is een nieuwe versie van de conceptwet VBAR gepubliceerd, al is het nog onduidelijk of deze versie het definitieve wetsvoorstel zal worden. Verder zullen er géén specifieke richtlijnen komen voor zzp’ers in de zorg; het Fiscale Kader is van de baan.

Tijdlijn

De huidige situatie; wet DBA gaat op de schop

Sinds 2016 geldt de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelatie (DBA). Deze wet is destijds in het leven geroepen om schijnzelfstandigheid harder aan te pakken en te voorkomen. De voorloper van de wet DBA –wet VAR– hielp dit namelijk in de hand. Schijnzelfstandigen zijn mensen die werken als zzp’er, maar eigenlijk hetzelfde werk doen als mensen in loondienst. Doordat deze mensen niet in loondienst zijn hoeft de werkgever geen loonbelasting en verzekeringspremies voor hen te betalen, wat dus voordelig voor de werkgever is omdat het hun minder geld kost. Voor de schijnzelfstandigen is het juist nadelig omdat zij niet dezelfde bescherming bij ontslag of ziekte hebben als werknemers in loondienst (Belastingdienst, z.d.-c).

Volgens de wet DBA moeten de werkende en de werkgever afspraken maken over de arbeidsrelatie en samen beoordelen of de werkende een zzp’er of werknemer is. Er is sprake van loondienst als aan drie criteria wordt voldaan (Belastingdienst, z.d.-a):

1. Er is werkgeversgezag. De werkgever geeft de werknemers instructies over hoe ze hun werk moeten doen.
2. De werkende is verplicht tot het leveren van (persoonlijke) arbeid. Iemand anders mag de arbeid niet doen.
3. De werkende ontvangt een beloning (loon).

Wanneer er wordt bepaald dat er sprake is van zzp-schap terwijl diegene eigenlijk in verkapte loondienst is – oftewel schijnzelfstandige is – en de Belastingdienst komt hierachter, dan heeft dit financiële gevolgen voor beide partijen. In het geval van de werkgever zullen zij dan alsnog loonbelasting, premies en verzekeringen moeten betalen en kan er een boete worden opgelegd. Voor de schijnzelfstandige vervallen de financiële voordelen van zzp-schap – zoals zelfstandigenaftrek – en moeten zij ook alsnog bepaalde belastingen betalen. Zo moet voor de inkomstenbelasting verdiend geld worden opgegeven als ‘loon uit dienstbetrekking’ in plaats van ‘winst uit onderneming’ (Belastingdienst, z.d.-b).

De wet DBA kreeg al snel veel kritiek en daarom is er gelijktijdig met het ingaan van de wet in juli 2016 een tijdelijk handhavingsmoratorium ingesteld. Oorspronkelijk zou het handhavingsmoratorium één jaar gelden, maar werd het keer op keer verlengd (Algemene Rekenkamer, 2022). Daarom loopt het handhavingsmoratorium tot op de dag van vandaag, maar het zal per 1 januari 2025 worden opgeheven (Belastingdienst, z.d.-b).

Wat is het handhavingsmoratorium?

Tijdens het handhavingsmoratorium legt de Belastingdienst géén naheffingen en boetes op bij de werkgever voor het in dienst hebben van een schijnzelfstandige. De naheffingen en boetes worden alleen gerekend wanneer de opdrachtgever ‘kwaadwillig’ is. Dat definieert de belastingdienst als volgt: ‘opzettelijk een situatie van evidente schijnzelfstandigheid laten ontstaan of voortbestaan omdat u weet – of had kunnen weten – dat er feitelijk sprake is van een dienstbetrekking’ (Belastingdienst, z.d.-b). Tijdens het handhavingsmoratorium wordt dus nog wel gecontroleerd of de arbeidsrelatie correct is bepaald. Als dit niet het geval is dan geeft de Belastingdienst een aanwijzing. Op basis van de aanwijzing moet de arbeidsrelatie worden veranderd zodat er geen sprake meer is van schijnzelfstandigheid, maar van loondienst óf zzp-schap. Vaak moet er binnen drie maanden iets met de aanwijzing gedaan worden (Algemene Rekenkamer, 2022, blz 29). Let op: het niet ontvangen van boetes en naheffingen geldt alleen voor de werkgever. De schijnzelfstandige kan ook tijdens het handhavingsmoratorium nog boetes en naheffingen over het verleden ontvangen.

Het handhavingsmoratorium wordt dus vanaf 1 januari 2025 opgeheven. Dit betekent dat vanaf 2025 de belastingdienst naheffingen en boetes zal rekenen aan werkgevers als zij bepalen dat er sprake is van schijnzelfstandigheid, dus ook als er geen sprake is van kwaadwilligheid (Belastingdienst, z.d.-b). Dit is een verandering ten opzichte van de huidige situatie. Om werkgevers te helpen bij het beoordelen van de arbeidsrelatie heeft de Belastingdienst een webmodule ontwikkeld. Deze kan helpen om te bepalen of een werkende zzp’er of werknemer is (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, z.d.). 

 Er is dus al lange tijd ontevredenheid over de wet. Ook is het oorspronkelijke doel van de wet – het voorkomen van schijnzelfstandigheid – niet behaald. Uit een rapport van de Algemene Rekenkamer dat verscheen in 2022 bleek dat in de periode 2019-2021 maar drie aanwijzingen waren uitgedeeld en dat er maar één keer een naheffing is gerekend. Oftewel, de wet DBA werd nauwelijks gehandhaafd waardoor deze in de praktijk schijnzelfstandigheid niet tegenhield. Daarom werd in oktober 2023 een wetsvoorstel gedaan voor een wet die de wet DBA moest vervangen. Dit wetsvoorstel was voor de wet Verduidelijking Beoordeling Arbeidsrelaties en Rechtsvermoeden (VBAR).

De toekomst; wet VBAR

Net als de wet DBA heeft de wet VBAR dus als doel schijnzelfstandigheid te voorkomen en meer duidelijkheid te creëren over wanneer iemand zzp’er of juist werknemer is.

De eerste – en oude – versie van de wet werd in oktober 2023 voorgesteld door de ex-minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) Van Gennip. Dit voorstel bevatte onderstaande criteria (Bureau Ad Interim, 2023):

• A. Wordt gezag uitgeoefend op de werkende? Dit houdt in dat de persoon werkinhoudelijk wordt aangestuurd. Dus als de werkende instructies krijgt en er toezicht op hun werkzaamheden wordt gehouden.
• B. Zijn de werkzaamheden die worden uitgevoerd ingebed in de organisatie? Er is sprake van inbedding indien de werkzaamheden een kernactiviteit zijn, structureel zijn en zij-aan-zij worden verricht met werknemers die soortgelijke werkzaamheden uitvoeren.

Als op zowel A als B ‘nee’ wordt geantwoord, dan is er sprake van zzp-schap. Als op A of B ‘ja’ wordt geantwoord, dan moet worden gekeken naar criterium C.

• C. Wordt de arbeid van eigen risico en rekening verricht? Liggen de financiële risico’s van de werkzaamheden bij de werkende? Is de werkende verantwoordelijk voor behaalde resultaten? Is de werkende maar voor een beperkte periode/beperkte uren in de week werkzaam voor de opdracht?

Is het antwoord ‘ja’ en wegen deze factoren zwaarder dan A en B, dan is er sprake van zzp-schap. Wegen A en B samen even zwaar als C? Dan moet naar extra criteria gekeken worden (C+).

• C+. Hoeveel opdrachtgevers zijn er in een jaar, wordt tijd en geld geïnvesteerd om opdrachten binnen te halen etc.

Tenslotte zou volgens het wetsvoorstel bij een zzp-tarief van 32,24 euro of lager een rechtsvermoeden gelden dat er sprake is van loondienst en geen zzp-schap. Ook volgens deze wet zullen er financiële consequenties gelden voor het verkeerd beoordelen van de arbeidsrelatie.

Het plan was dat deze wet op 1 januari 2025 van start zou gaan, maar het wetsvoorstel kreeg veel kritiek van verschillende partijen. Er kwamen maar liefst 1.100 reacties op het internetconsult. Er was vooral kritiek op de manier waarop gezag en inbedding waren gedefinieerd. Daarom concludeerde Van Gennip dat er eerst aanpassingen moesten worden gemaakt aan het voorstel, en is de beoogde startdatum van de wet uitgesteld naar 1 januari 2026 (Baltesen, 2024).

In het hoofdlijnenakkoord van mei 2024 stond dat de wetsbehandeling van de wet VBAR wel zal worden voortgezet (Kabinetsformatie 2023, 2024) en dus werd begin juli 2024 een aangepaste versie van het wetvoorstel gepubliceerd (Overheid.nl, 2024). Het aangepaste wetsvoorstel maakt expliciet dat in eerste instantie naar het werk en de organisatie waar het werk wordt uitgevoerd moet worden gekeken. Alleen in specifieke gevallen moet naar de persoon die het werk doet worden gekeken.

De criteria worden als volgt doorlopen: er wordt beoordeeld of er indicaties zijn van werknemerschap. Is er sprake van gezag en embedding? Zo nee, dan is er sprake van zzp-schap. Zo ja, dan wordt gekeken of er indicaties van zzp-schap zijn en worden de indicaties van werknemerschap en zzp-schap tegen elkaar opgewogen. De indicaties die het zwaarst wegen bepalen welke arbeidsrelatie geldt. Als ze even zwaar wegen, dan wordt naar de persoon gekeken en of diegene bijvoorbeeld meerdere opdrachten heeft en structureel als zzp’er werkt (ZiPredactie, 2024a). Onderstaand stromingsschema van ZiPconomy (2024a) verduidelijkt het proces dat moet worden doorlopen.

Tenslotte blijft het rechtsvermoeden dat er sprake is van werknemerschap bij een tarief van lager dan 32,24 euro behouden in het vernieuwde voorstel. Deze aangepaste conceptversie van het wetsvoorstel ligt op het moment van schrijven (24 juli 2024) bij de Raad van State en die gaat advies geven over het voorstel. Aan de hand hiervan kan – de nieuwe – minister Van Hijum aanpassingen maken.

Fiscaal Kader gaat niet door

Tenslotte is er nog een laatste term die moet worden toegelicht, namelijk het Fiscaal Kader Zorg ZZP. In juli 2023 tekende drie verschillende ministeries (VWS, SZW en Financiën), de vereniging van brancheorganisaties zorg (BOZ+) – bestaande uit ActiZ, de Nederlandse ggz, NFU, NVZ, VGN en Zorgthuisnl – en de Belastingdienst een ‘Intentieverklaring beheersingsmodel Zorg’. Hierin staan samenwerkingsafspraken over de inzet van zzp’ers in de zorg (zzp-er in de zorg, z.d.). Een onderdeel hiervan was het Fiscaal Kader.

Het Fiscaal Kader betrof richtlijnen voor werkgevers en zzp’ers over wanneer iemand als zzp’er wordt beoordeeld. Het doel van het Fiscaal Kader was om schijnzelfstandigheid in de sector te voorkomen door bij zowel werkgevers als zzp’ers duidelijkheid te geven over wanneer iemand als zzp’er werd beschouwd. Als je voldeed aan het Fiscaal Kader dan was het bijna zeker dat de belastingdienst je zou zien als zzp’er en niet als werknemer (zzp-er in de zorg, z.d.).

Het Fiscaal Kader zou eigenlijk in januari 2024 bekend worden gemaakt, maar doordat het wetsvoorstel van de wet VBAR enkele maanden na het tekenen van de intentieverklaring verscheen werd dat verplaatst naar 1 juli. Echter liet de BOZ+ eind mei 2024 weten de gesprekken te hebben gestopt. Zo meldt de BOZ: “Omdat het handhavingsmoratorium (Wet DBA) van de Belastingdienst vanaf 1 januari 2025 vervalt en er daarom bij zorgorganisaties een grote informatiebehoefte bestaat over de inzet van zzp’ers is het belangrijk dat de wet- en regelgeving rond de inzet van zzp’ers duidelijk is.” (Vos, 2024). Om een alternatief te bieden voor het Fiscaal Kader hebben de BOZ+ partijen een stappenplan – het Fiscaal Kompas ZZP Zorg – ontwikkeld dat handvatten kan bieden om schijnzelfstandigheid te bepalen (ZiPRedactie, 2024a). Het Fiscaal Kompas vind je hier.

Blijvende onzekerheid, hoe ga je ermee om?

De wet VBAR brengt een hoop onzekerheid met zich mee en er zijn nog veel zaken die ook bij ons (ZWconnect) nog onduidelijk zijn. Zo kunnen de indicatoren uit het aangepaste wetsvoorstel op verschillende manier worden geïnterpreteerd. Neem bijvoorbeeld ‘korte opdrachtsduur’ uit de zelfstandige indicatoren. Wanneer is een opdracht kort? Als deze een dag geldt, een week of enkele maanden? Het moet nog blijken hoe de Belastingdienst dit beoordeeld. Tot die tijd is het aan werkgevers om dit zelf te interpreteren.

Verder is het de vraag of de conceptwet ook überhaupt het definitieve wetsvoorstel wordt. De nieuwere versie van de conceptwet is nauwelijks veranderd ten opzichte van de oudere versie en er is dus niets gedaan met de geleverde kritiek. Brancheverenigingen willen dan ook nog steeds dat de wet wordt aangepast en hebben de Raad van State een gezamenlijke brief gestuurd waarin ze verbeterpunten benoemen (ZiPRedactie, 2024b).

Het moet ook nog blijken wat het advies van de Raad van State gaat zijn. Het is dan vervolgens aan Van Hijum – de nieuwe minister van SZW – om te bepalen of de wet moet worden aangepast op basis van deze kritieken en het advies. De wisseling van de minister brengt extra onzekerheid met zich mee omdat Van Hijum andere ideeën zal hebben dan Van Gennip. Als het wetsvoorstel wel wordt aangepast is het ook nog onduidelijk hoe het nieuwe voorstel eruit komt te zien.

We zien dat zorg- en welzijnsorganisaties op verschillende manieren met deze onzekerheid omgaan. Sommigen nemen afscheid van al hun zzp’ers of alleen van de zzp’ers die al langer in dienst zijn. Anderen zijn in afwachting hoe de nieuwe regelgeving wordt geïnterpreteerd en gaan ervan uit dat ze voldoende kunnen onderbouwen dat hun zzp’ers ‘echte’ zzp’ers zijn en geen schijnzelfstandigen. Verder wordt er ook gebruik gemaakt van het Fiscaal Kompas dat de BOZ+ leden hebben ontwikkeld.

Tenslotte wordt de coöperatie Flexiblisering Arbeidsinzet In de Regio (FAIR) Zuid-Holland opgericht door Gemiva en iHub. De FAIR wil commerciële bemiddelingsbureaus die nu nog vaak tussen zzp’ers en zorg-en welzijnsorganisaties zitten vervangen om zorggeld in de zorg te houden. Zorgorganisaties betalen bij FAIR een bemiddelingsfee van 3 euro per gewerkt uur. Als de kosten om FAIR draaiende te houden zijn betaald en er winst is gemaakt, dan krijgen deelnemende organisaties (een deel van) de bemiddelingsfee terugbetaald.

Ondanks alle onzekerheid lijken er wel twee zaken vast te staan: het handhavingsmoratorium wordt 1 januari 2025 opgeheven en wet DBA zal worden vervangen door een nieuwe wet. De precieze invulling van deze nieuwe wet is echter nog onzeker.

Bronnen

Dit artikel is geschreven door Iris Leliveld, arbeidsmarktonderzoeker bij ZWconnect. Daarbij zijn de volgende bronnen geraadpleegd:

1. Baltesen, F. (2024, 27 mei). Sociale Zaken stelt anti-zzp-wet jaar uit. Skipr. Geraadpleegd op 20 juni 2024, van https://www.skipr.nl/nieuws/sociale-zaken-stelt-anti-zzp-wet-jaar-uit/
2. Belastingdienst. (z.d.-a). Wat houdt de wet DBA eigenlijk in? Geraadpleegd op 20 juni 2024, van https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/nl/modelovereenkomsten/content/wat-houdt-de-wet-dba-eigenlijk-in
3. Belastingdienst. (z.d.-b). Wet DBA en handhaving door de Belastingdienst. Geraadpleegd op 20 juni 2024, van https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/nl/modelovereenkomsten/content/controle-wet-dba
4. Belastingdienst. (z.d.-c). Schijnzelfstandigheid en wet DBA. Geraadpleegd op 8 augustus 2024, van https://over-ons.belastingdienst.nl/onderwerpen/schijnzelfstandigheid/
5. Bureau Ad Interim. (2023, 20 oktober). Nieuwe criteria voor de inhuur van zelfstandigen wat zijn de gevolgen? Geraadpleegd op 25 juni 2024, van https://bureauadinterim.nl/blogs/nieuwe-criteria-voor-de-inhuur-van-zelfstandigen-wat-zijn-de-gevolgen.
6. Vos, M. (2024, 29 mei). Gesprekken Fiscaal Kader ZZP Zorg opgeschort. Brancheorganisaties Zorg. Geraadpleegd op 21 juni 2024, van https://www.brancheorganisatieszorg.nl/nieuws_list/gesprekken-fiscaal-kader-zzp-zorg-opgeschort/
7. Kabinetsformatie 2023. (2024). Hoofdlijnenakkoord 2024-2028 van PVV, VVD, NSC en BBB. https://www.kabinetsformatie2023.nl/documenten/publicaties/2024/05/16/hoofdlijnenakkoord-tussen-de-fracties-van-pvv-vvd-nsc-en-bbb
8. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (z.d.). Webmodule Beoordeling Arbeidsrelatie. Geraadpleegd op 21 juni 2024, van https://ondernemersplein.kvk.nl/webmodule-beoordeling-arbeidsrelatie/
9. Overheid.nl. (2024, 3 juli). Ontwerpregeling: Wijz Boek 7 BW ivm maatregelen verduidelijken onderscheid werknemers en zzp’ers en rechtsvermoeden. Geraadpleegd op 26 juli 2024, van https://wetgevingskalender.overheid.nl/regeling/WGK014517/documenten/Raad%20van%20State/Adviesaanvraag%20aanhangig%20bij%20Raad%20van%20State/1
10. Rekenkamer. (2022). Focus op handhaving Belastingdienst. https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2022/04/05/focus-op-handhaving-belastingdienst-bij-schijnzelfstandigheid
11. ZiPredactie. (2024a). Conceptwet VBAR is openbaar: dit zijn de nieuwe criteria om te werken als zzp’er. ZiPconemy. Geraadpleegd op 24 juli 2024, van https://www.zipconomy.nl/2024/07/criteria-en-contra-indicaties-zzp-wet-bekend/
12. ZiPredactie. (2024b). RIM, Bovib, NBBU, ABU en VvDN willen dat concept wet VBAR wordt aangepast: ‘Lost het probleem niet op’. ZiPconomy. Geraadpleegd op 8 augustus, van https://www.zipconomy.nl/2024/07/rim-bovib-nbbu-abu-en-vvdn-willen-dat-concept-wet-vbar-wordt-aangepast-lost-het-probleem-niet-op/
13. Zzp-er in de zorg. (z.d.) Fiscaal kader zzp zorg. Geraadpleegd op 25 juni 2024, van https://www.zzp-erindezorg.nl/fiscaal-kader-zzp-zorg